政府性融資擔保作為一項服務財政政策、撬動社會資本的市場化財政金融工具，在業(yè)務操作中與銀行等社會資本更好實現(xiàn)“政策性”與“商業(yè)性”的統(tǒng)一，發(fā)揮“功能性”作用服務中國式現(xiàn)代化建設，做好政府性融資擔保實踐，是時代的聲音、機遇與挑戰(zhàn)。本文結(jié)合我國政府性融資擔保事業(yè)發(fā)展的實踐，從政策制度、體制機制、機構(gòu)定位與業(yè)務創(chuàng)新等方面提出相關思考。
國家融資擔保基金成立六年多來，注重發(fā)揮有為政府和有效市場的合力和市場機制作用，不斷織緊、織密全國“一張網(wǎng)”的政府性擔保體系，強化銀擔體系合作，經(jīng)濟社會效益初步顯現(xiàn)。當前，全國政府性融資擔保支持經(jīng)濟社會發(fā)展的核心命題已從“有沒有”和“夠不夠”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂貌缓谩焙汀皬姴粡姟钡母哔|(zhì)量新發(fā)展階段，如何做好服務中國式現(xiàn)代化政府性融資擔保實踐是時代的新命題。政府要兼顧穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、培育經(jīng)濟新動能多重目標任務，對財政資源使用效率的要求更高。一是財政收入減少，非稅收入增加，財政收支平衡的可持續(xù)性壓力加大。2024年前三季度，全國一般公共預算收入同比下降2.2%，其中稅收收入同比下降5.3%。與此同時，非稅收入在財政收入的比重呈現(xiàn)上升趨勢，2024年三季度末接近20%，而2007年占比僅約9%。二是高校畢業(yè)生就業(yè)難問題較為突出。近年來高校畢業(yè)生人數(shù)持續(xù)上升，但就業(yè)崗位未能同步增長。2024年9月，城鎮(zhèn)不包含在校生的16—24歲勞動力失業(yè)率17.6%，自公布以來已連續(xù)三個月高于17%。考慮到近30年的出生人口數(shù)量和高校畢業(yè)生人數(shù)，預計未來五年青年就業(yè)率和大學生就業(yè)壓力依然較大。三是農(nóng)民工就業(yè)面臨壓力。農(nóng)民工就業(yè)主要集中在制造業(yè)、建筑業(yè)、交運倉儲、批發(fā)零售、住宿餐飲、居民服務等行業(yè)。當前，這些行業(yè)的農(nóng)民工用工需求在減少。四是各級地方政府“三保”保障責任壓力不減的同時，正在加快現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設，加大在科技創(chuàng)新方面的投入和新興產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略布局。筑牢行業(yè)保障長期高質(zhì)量發(fā)展的基石明確政府性融資擔保的法律地位，奠定行業(yè)長期發(fā)展的基石。《中共中央關于進一步全面深化改革，推進中國式現(xiàn)代化的決定》指出“高水平社會主義市場經(jīng)濟體制是中國式現(xiàn)代化的重要保障”，強調(diào)“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”，即有效市場和有為政府相結(jié)合，既“放得活”又“管得住”，維護市場秩序、彌補市場失靈，暢通國民經(jīng)濟循環(huán)。政府性融資擔保正是體現(xiàn)了有效市場和有為政府相結(jié)合的市場化財政金融工具，承擔著支持經(jīng)濟社會發(fā)展重點領域和薄弱環(huán)節(jié)的政策功能作用。目前，我國正致力于研究并制定《民營經(jīng)濟促進法》，建議確立政府性融資擔保對民營經(jīng)濟支持的法定地位，從而在高層次法律框架內(nèi)促進政府性融資擔保行業(yè)政策制度的完善。這將系統(tǒng)性地明確政府性融資擔保的機制體制、機構(gòu)定位、體系建設和業(yè)務規(guī)則，確保我國政府性融資擔保事業(yè)能夠長期穩(wěn)定發(fā)展。
在實踐中不斷探索
豐富政府性融資擔保的內(nèi)涵與外延
發(fā)展中國特色政府性融資擔保理論
財政部宣布擬發(fā)行超長期特別國債支持國有大型商業(yè)銀行補充核心一級資本，增強國有大行的資本實力，支持銀行加大對重大戰(zhàn)略、重點領域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。目前，我國建立了體現(xiàn)央地財政關系的“國家——省級——市縣”三級政府性融資擔保體系，國家融資擔保基金的一期資本金已全部到位，財政部出臺了《國家融資擔保基金再擔保業(yè)務風險補償資金管理辦法（試行）》，建立了從中央財政預算支持國家融擔基金再擔保業(yè)務的風險補償機制。實際上，政府性融資擔保再擔保機構(gòu)的業(yè)務杠桿率約為15倍（擔保責任余額/凈資產(chǎn)的倍數(shù)），若以資本金作為資本消耗代償業(yè)務風險（20%風險分擔比例、代償率4%）計算的杠桿倍數(shù)可達125倍。建議研究將對政府性融資擔保機構(gòu)的注資納入超長期特別國債和地方政府專項債支持范圍。在當前全球經(jīng)濟環(huán)境復雜多變的背景下，這種系統(tǒng)性、規(guī)劃性的財政措施尤為重要。一是可以提供必要的財政支持，對各級政府支持政府性融資擔保機構(gòu)起到示范作用，提升全國政府性融資體系的資本實力、政策影響力，增強行業(yè)信心和體系凝聚力，為長期可持續(xù)發(fā)展奠定堅實基礎。二是中央和省級機構(gòu)可以通過包括注資、設立投資聯(lián)動基金等多元化支持，滿足各地合作的差異性需求，建立對各級政府性融資擔保機構(gòu)激勵相容的合作機制。從這些年我國政府性融資擔保發(fā)展的實踐來看，在政府性融資擔保介入、發(fā)揮功能作用的領域，要立足政府間財政關系、政府性融資擔保體系構(gòu)成、銀行業(yè)股東屬性與結(jié)構(gòu)等國情特點，借鑒國際經(jīng)驗，通過頂層設計，重點圍繞政策制度、機構(gòu)定位、運作模式、產(chǎn)品設計、業(yè)務創(chuàng)新、提質(zhì)增效等重大問題進行系統(tǒng)性、問題導向性、市場針對性和工具創(chuàng)新性的設計，有效發(fā)揮政府性融資擔保機構(gòu)政策功能性作用的同時，實現(xiàn)財政資源配置效益的最大化，建立適合中國特色的政府性融資擔保發(fā)展新范式，實現(xiàn)更好地服務中國式現(xiàn)代化的目標。科學、全面地認識政府性融資擔保的定位與邊界。站在財政思維“政策效益最大化”、投行思維“資源配置最優(yōu)化”的角度，關于如何更好發(fā)展政府性融資擔保事業(yè)，要采用經(jīng)濟分析的方法，按外部性、信息復雜性和激勵相容“三原則”處理政府性融資擔保體系內(nèi)部機構(gòu)間、與政府部門、與銀行、與市場主體的關系時，政府性融資擔保立足“政策性定位、功能性作用最大化”的原則“不越位、不缺位”，尊重市場經(jīng)濟的客觀發(fā)展規(guī)律，充分發(fā)揮政府部門、政府性融資擔保機構(gòu)體系、銀行體系的比較競爭優(yōu)勢，實現(xiàn)政府性融資擔保經(jīng)濟社會效益的最大化。建立對政府性融資擔保的系統(tǒng)性認識和總體規(guī)劃。一是作為一項市場化的財政政策工具，實質(zhì)是統(tǒng)籌“政府”和“市場”兩只手的配合性，更好發(fā)揮政府作用、市場在資源配置中的決定性作用，政府性融資擔保的支持更加平衡、更加高效，更加符合國際、國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境的條件，更加符合經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性改革和社會發(fā)展需要。二是深化對政府性融資擔保體系“全國一盤棋”的認識。中央層面的政府性融資擔保機構(gòu)統(tǒng)籌政府性融資擔保體系業(yè)務規(guī)模總量和結(jié)構(gòu)的平衡，推動建立健全符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，滿足長期、短期經(jīng)濟周期特點和臨時性政策性支持的政府性融資擔保制度，制定和執(zhí)行統(tǒng)一的政府性融資擔保業(yè)務操作標準和規(guī)范，實現(xiàn)全國政府性融資擔保行業(yè)和市場的統(tǒng)一，完善產(chǎn)品和服務，服務全國統(tǒng)一大市場建設，促進政府性融資擔保資源與信貸資源等要素的高效融合，支持經(jīng)濟社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)、重點領域，推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，提高政府性融資擔保資源的效能，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供高質(zhì)量公共財政服務。合理確定各級政府性融資擔保機構(gòu)分工和職能，健全激勵相容的約束機制。根據(jù)中央政府與地方政府的財政職能、政府間事權(quán)和支出責任，合理確定中央與地方政府性融資擔保機構(gòu)的分工與職能。一是中央層面的政府性融資擔保機構(gòu)在構(gòu)建全國統(tǒng)一的政府性融資擔保體系方面，要承擔職責并體現(xiàn)均等化原則。二是省級合作機構(gòu)在全國統(tǒng)一的政府性融資擔保制度框架內(nèi)，承擔省級職責并體現(xiàn)區(qū)域多樣化原則，充分發(fā)揮主動性，因地制宜，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的政府性融資擔保供給，提供更符合當?shù)刂行∑髽I(yè)需求的政府性融資擔保服務。三是建立在突發(fā)性公共事件或者經(jīng)濟金融危機情況下，中央層面的政府性擔保機構(gòu)承擔更多職能的工作清單機制，帶動體系快速啟動應急機制、及時響應政策要求、高效滿足目標對象需求。四是建立健全激勵相容的盡職免責機制。強調(diào)完善各項支持政策制度的同時，注重健全激勵約束機制，制定政府性融資擔保行業(yè)的盡職免責工作條例，形成“精準定責、合理免責，鼓勵擔當作為”的正向激勵機制，通過寬容業(yè)務屬性、行業(yè)發(fā)展中的失誤錯誤，培育行業(yè)盡職免責文化氛圍，避免干事多出錯多、不干事不出事的逆向選擇，通過系統(tǒng)性的政策設計體現(xiàn)政策積極有為。
做好服務中國式現(xiàn)代化建設的政府性融資擔保業(yè)務實踐
財政是國家治理的基礎和重要支柱，政府性融資擔保定位于“依托財政，撬動金融，服務政策目標”，通過發(fā)揮“增信、分險、中介”功能，引導、促進金融機構(gòu)向“不敢、不愿、不能”投放金融資源的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)提供支持，本身是代表財政政策的“耐心資本”和“大膽資本”，也是培育、引導銀行等社會資本成為“耐心資本”、“大膽資本”的政策杠桿工具。聚焦服務有效融資需求。一是銀擔合作是推動銀行等金融機構(gòu)在薄弱環(huán)節(jié)、新領域建立風險識別、定價與配置的市場機制和容錯機制的有效方式。通過對目標服務對象的行業(yè)特點、融資差異性、需求變化，以及銀行業(yè)等社會資本不同時期面臨的難點與痛點，進行系統(tǒng)性、有針對性的研究、動態(tài)跟蹤，統(tǒng)籌銀擔合作政策性與商業(yè)性的統(tǒng)一，高質(zhì)量開展銀擔合作的產(chǎn)品開發(fā)、業(yè)務創(chuàng)新，高效發(fā)揮政策功能性作用。二是建立政府性融資擔保逆周期和跨周期支持啟動與退出機制。在市場機制失靈時果斷啟動、加大支持力度。待經(jīng)濟企穩(wěn)、行業(yè)景氣度回升、新興行業(yè)完成技術突破或順利生產(chǎn)后，通過動態(tài)調(diào)整業(yè)務范圍、業(yè)務規(guī)模可以退出，避免無限制地政策性補貼支持，造成資源浪費甚至產(chǎn)業(yè)過剩。以業(yè)務為紐帶聚合資源，服務金融五篇大文章。金融“五篇大文章”之間相互重疊、互為促進。隨著我國多元化融資市場、多層次資本市場化改革不斷深入，為政府性融資擔保的發(fā)展注入了新動力，為支持各行業(yè)中小企業(yè)提供了更多的融資渠道。政府性融資擔保作為銜接政府部門、社會資本服務中小企業(yè)的政策性機構(gòu)，其內(nèi)涵是作為一項政策工具服務財政工作目標和金融強國建設，外延是以“擔保增信”為紐帶承擔政策性功能，發(fā)揮公共財政的杠桿作用推動信貸資源優(yōu)化和融資結(jié)構(gòu)調(diào)整。一是要著眼更好支持中小企業(yè)的全局性機構(gòu)定位，協(xié)調(diào)、聚合、發(fā)揮各類社會資本的專業(yè)優(yōu)勢，構(gòu)建融合財政、金融、產(chǎn)業(yè)、社會等方面政策與金融資本協(xié)同合作的生態(tài)伙伴合作機制，提高政府扶持小微企業(yè)的效率，成為有為政府與市場化相結(jié)合促進直接融資與間接融資、資本市場與銀行信貸融合發(fā)展的重要工具。二是政府性融資擔保機構(gòu)要圍繞宏觀經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)趨勢、有效融資需求做好金融“五篇大文章”，要建立與銀行業(yè)金融機構(gòu)等各類專業(yè)社會資本全方位的協(xié)調(diào)合作機制，構(gòu)建融合財政、金融、產(chǎn)業(yè)、社會等方面政策與金融資本協(xié)同合作、服務中小微企業(yè)全生命周期的生態(tài)伙伴合作機制，服務做好金融五篇大文章。開展多維度、多視角的評價機制。建立科學、統(tǒng)一的統(tǒng)計口徑和考核評價制度，加強經(jīng)濟社會效益評價分析工作。一是參考工信部、科技部對各類企業(yè)分類準則與方法，建立與申萬宏源、萬得等專業(yè)行業(yè)研究、指數(shù)編制機構(gòu)相一致的行業(yè)分類和統(tǒng)計口徑，統(tǒng)一與直接融資市場相匹配的行業(yè)對比標準。二是編制政府性融資擔保指數(shù)及反映各行業(yè)、“五篇大文章”業(yè)務的子指數(shù)及指標體系，形成多維度、跨行業(yè)、跨市場、可對比、公開透明的融資市場經(jīng)濟社會效益評價分析體系。三是發(fā)揮好考核評價“指揮棒”作用，引導政府性融資擔保聚焦就業(yè)優(yōu)先、科技創(chuàng)新、普惠養(yǎng)老、數(shù)字經(jīng)濟、綠色發(fā)展等方向，健全政府性融資擔保推動中國式現(xiàn)代化建設的激勵約束機制。用好“一份擔保”，體現(xiàn)“一項政策”，干好“一項聚焦服務財政政策目標的事業(yè)”。一是圍繞中央經(jīng)濟工作會議提出的“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內(nèi)需求”任務要求，政府性融資擔保從加大業(yè)務研究、優(yōu)化業(yè)務結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新業(yè)務實踐、提高業(yè)務的經(jīng)濟社會效益等方面，高效、及時服務“財政政策持續(xù)用力、更加給力，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大重點領域保障，提高資金使用效益”的政策目標。二是理解、把握政府部門、企業(yè)部門、居民部門在需求端、投資端以及經(jīng)濟循環(huán)過程中的關系，根據(jù)各部門、各行業(yè)、各類群體的消費與投資、乘數(shù)效應等特點，找準政府性融資擔保精準支持服務對象、高效發(fā)揮財政杠桿作用的著力點和發(fā)力點，在業(yè)務實踐中建立、豐富政府性融資擔保的中國理論。三是結(jié)合我國經(jīng)濟的需求結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的特點，發(fā)力對消費者服務業(yè)、公共服務業(yè)和生產(chǎn)者服務業(yè)的支持，加大對服務業(yè)的有效投資，激發(fā)有潛能的消費。四是推動政府部門、各領域的產(chǎn)業(yè)與科技頭部企業(yè)、合作擔保機構(gòu)、銀行等創(chuàng)新多元消費場景，培養(yǎng)首發(fā)經(jīng)濟、銀發(fā)經(jīng)濟等領域的新需求，刺激潛在消費需求，滿足有效投資需求。五是開展“2025年政府性融資提振消費專項行動”。結(jié)合支持大規(guī)模設備更新和消費品以舊換新等領域的財政貼息、貨幣再貸款、產(chǎn)業(yè)支持等政策，針對吸納就業(yè)人員多、消費乘數(shù)效應大、擴大有效投資的重點行業(yè)、領域、平臺企業(yè)，聯(lián)合銀行創(chuàng)設“提振消費政府性擔保專項產(chǎn)品組合”，以“業(yè)務產(chǎn)品化”推動業(yè)務結(jié)構(gòu)優(yōu)化和高質(zhì)量發(fā)展，服務擴大內(nèi)需、助力經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，做好服務中國式現(xiàn)代化的政府性融資擔保實踐。
來源：《中國財政》2025年第2期